ریشه بحران در صندوق‌های بازنشستگی کجاست؟

بررسی‌های «فرهیختگان» نشان می‌دهد در موضوع نقدینگی اگرچه همه صندوق‌های بازنشستگی کشور بررسی نشده‌اند، اما فقط سازمان تامین اجتماعی در سال گذشته بیش از 3.7 هزار کسری نقدینگی داشته است. درمورد شاخص توانایی مالی صندوق‌ها در بلندمدت بررسی‌ها نشان می دهد نسبت مجموع دارایی‌های صندوق‌ها بر تولید ناخالص داخلی صندوق‌های بازنشستگی در کشورهایی چون هلند 183 درصد و در آمریکا 121 درصد است، اما این میزان برای صندوق‌های بازنشستگی ایرانی حدود 20 درصد است که حاکی از کسری قابل‌توجه منابع این صندوق‌ها در سال‌های آتی است. سومین شاخصی که وضعیت نامطلوب صندوق‌های بازنشستگی ایران را نشان می‌دهد، شاخص پشتیبانی (عبارت است از تقسیم تعداد بیمه‌شدگان اصلی بر تعداد مستمری‌بگیران برحسب پرونده) است.

بررسی‌ها نشان می‌دهد اگر این شاخص کمتر از 5.35 نفر باشد، صندوق‌ها با وجود کمک‌های دولتی نیز قادر نخواهند بود تعهدات خود را برآورده کنند. در این زمینه مطابق آنچه بررسی شد، شاخص مذکور برای سازمان تامین اجتماعی کمتر از پنج نفر (4.92 نفر) و برای اغلب صندوق‌ها نیز کمتر از سه نفر است.  بر این اساس، از آنجاکه اشتغال، بیکاری، بازنشستگی و تعهدات بیمه‌ای نزدیک به 55 میلیون نفر از جمعیت کشور با تحولات مالی و عملکردی صندوق‌های بازنشستگی وابستگی چندجانبه دارد، اگر رویکرد درستی نسبت به کسری صندوق‌های بازنشستگی کشور اتخاذ نشود، به جرات می‌توان گفت ادامه عملکرد فعلی صندوق‌های بازنشستگی در سال‌های آتی می‌تواند به یک بحران مالی بزرگ منجر شده و هزینه‌های گزاف سیاسی، اجتماعی و اقتصادی را به کشور تحمیل کند.

در زمینه رفع بحران از صندوق‌های بازنشستگی در وهله اول پنج راهکار برای افزایش منابع صندوق وجود دارد که شامل: گسترش پوشش، کاهش تعداد مستمری‌بگیران، کاهش میزان مستمری، افزایش حق بیمه‌ها و بهبود وضع سرمایه‌گذاری این صندوق‌هاست؛ اما بدیهی است در شرایط فعلی اقتصاد ایران امکان تحقق هرکدام از پنج شیوه امکان‌پذیر نیست. لذا مطابق مطالعات مراکز پژوهشی کشور، برای رهایی از بحران صندوق‌های بازنشستگی باید از اصلاحات فوری دوری کرده و در یک تعامل بین دولت، مجلس و بیمه‌شدگان (نمایندگان آنها) اصلاحات سیستماتیک، ساختاری، پارامتریک، ساختاری و فنی و اجرایی طراحی و اجرا شود.

این اقدامات در مرحله اجرایی می‌تواند شامل: 1- اصلاح در مدیریت و کارکرد سازمان تامین اجتماعی، 2- پرهیز دولت از دخالت در امور صندوق‌ها، 3- درج بودجه صندوق‌ها در بودجه عمومی، 4- کاهش هزینه اجرایی، 5- تعیین‌تکلیف بخش درمان، 6- شفاف‌سازی در اطلاع‌رسانی و گزارش‌دهی صندوق‌ها، 7- جلوگیری از تولید و انباشت بدهی‌های دولت، 8- جلوگیری از تصویب قوانین برای گسترش بازنشستگی پیش از موعد، 9- لغو تدریجی معافیت‌های بیمه‌ای، 10- تبدیل بیمه‌های اختیاری به اجباری یا شبه‌اجباری، 11- افزایش حداقل سنوات بیمه‌پردازی برای بازنشستگی به‌صورت تدریجی، 11- کاهش سطح تعهدات تضمینی دولت و 12- برقراری نظام چندلایه و برقراری بیمه مکمل بازنشستگی باشد.

آیا صندوق‌های بازنشستگی ایران ورشکسته‌اند؟

برای شناخت وضعیت صندوق‌های بازنشستگی به‌صورت کلی می‌توان صندوق‌های فعال را به سه دسته تقسیم‌بندی کرد که عبارتند از: 1- صندوق‌های بدون مشکل، 2- صندوق‌های فاقد نقدینگی (بحران در کوتاه‌مدت) و 3-صندوق‌های فاقد توانایی مالی (بحران در بلندمدت). برای پاسخ به این سوال که صندوق‌های بازنشستگی ایران در کدام مرحله قرار دارند، در گزارش حاضر به سه شاخص اصلی یعنی 1- نسبت پشتیبانی، 2- توانایی مالی در بلندمدت و 3- وضعیت نقدینگی (توانایی مالی در کوتاه‌مدت) پرداخته شده است. قابل ذکر است در شاخص وضعیت نقدینگی (توانایی مالی در کوتاه‌مدت) به‌دلیل عدم دسترسی به آمارهای مالی همه صندوق‌ها، فقط وضعیت سازمان تامین اجتماعی که بالاترین تعداد بیمه‌شده و مستمری‌بگیر در کشور را دارد، بررسی شده است.

توانایی مالی صندوق‌ها در بلندمدت کمتر از 20 درصد

اولین شاخصی که می‌توان وضعیت صندوق‌های بازنشستگی را با آن ارزیابی کرد، شاخص توانایی مالی صندوق‌ها در بلندمدت است. صندوق‌های بازنشستگی در همه کشورهای جهان بر اقتصاد کلان تاثیر می‌گذارند و میزان این تاثیرگذاری نقش تعیین‌کننده‌ای در آینده صندوق دارد. براساس تعاریف، مهم‌ترین مولفه‌ای که برای ارزیابی نقش صندوق در اقتصاد کلان استفاده می‌شود، مجموع دارایی‌های صندوق‌ها بر تولید ناخالص داخلی است. بررسی‌ها نشان می‌دهد بین کشورهای توسعه‌یافته نسبت مجموع دارایی‌های صندوق‌ها بر تولید ناخالص داخلی صندوق‌های بازنشستگی هلند 183 درصد و در آمریکا 121 درصد است. این در حالی است که این نسبت برای صندوق‌های بازنشستگی ایران کمتر از 20 درصد برآورد شده است. به بیان دیگر، دارایی‌های صندوق‌های بازنشستگی ایرانی در مقایسه با سایر کشورها حجم پایینی دارد. همچنین بررسی‌ها نشان می‌دهد اگر وضعیت صندوق‌های بازنشستگی ایران با همین شرایط ادامه پیدا کند و هیچ بهبودی در مدیریت ذخایر انجام نشود، صندوق‌ها با کسری قابل‌توجهی در سال‌های آینده روبه‌رو خواهند شد، زیرا ارزش کنونی تعهدات به‌طور معناداری بزرگ‌تر از مجموع دارایی‌ها و درآمدهای حاصل از حق بیمه این صندوق‌هاست.

نسبت پشتیبانی صندوق‌های بازنشستگی کمتر از 5 نفر

یکی از شاخص‌هایی که وضعیت جمعیتی صندوق‌های بیمه‌ای را به‌خوبی ترسیم می‌کند، شاخص پشتیبانی است. براساس تعاریف بین‌المللی، شاخص پشتیبانی عبارت است از تقسیم تعداد بیمه‌شدگان اصلی بر تعداد مستمری‌بگیران برحسب پرونده. طبق پژوهش‌های انجام‌شده، اگر شاخص پشتیبانی به کمتر از 6.37 نفر تقلیل پیدا کند، صندوق‌های بازنشستگی قادر نخواهند بود براساس منابع نقدی حاصل از دریافت حق بیمه به تعهدات قانونی خود عمل کنند و اگر این شاخص از 5.35 نفر کمتر شود، پرداخت تمامی تعهدات به‌ویژه بدهی‌های دولت نیز کفاف مصارف صندوق‌های بازنشستگی را نخواهد داد.

نکته قابل ذکر اینکه هرچه از زمان تاسیس صندوق می‌گذرد و صندوق به مراحل بلوغ خود وارد می‌شود، نسبت پشتیبانی کاهش پیدا می‌کند، به‌طوری که در این زمینه بررسی‌ها نشان می‌دهد در سال 1341 که صندوق تامین اجتماعی تاسیس شده، نسبت پشتیبانی این صندوق 25 نفر بوده است که این میزان در سال 1397 به 4.92 نفر رسیده است. به‌عبارت دیگر در سال 41 سازمان تامین اجتماعی از محل دریافت حق بیمه 25 نفر حقوق و مستمری یک نفر را پرداخت می‌کرد که در سال 97 با حق بیمه کمتر از پنج نفر (4.92 نفر) حقوق و مزایای یک نفر مستمری‌بگیر تامین اجتماعی را پرداخت می‌کند. جدول شماره یک وضعیت 16 صندوق‌ بازنشستگی کشور (بدون صندوق تامین اجتماعی نیروهای مسلح و صندوق کارکنان وزارت اطلاعات) را نشان می‌دهد. همان‌طور که در جدول آمده، این نسبت در صندوق بازنشستگی کشوری کمتر از پنج نفر (4.92 نفر)، در سازمان تامین اجتماعی حدود یک نفر، در صندوق‌های بازنشستگی صنفی همچون صندوق بانک مرکزی، صندوق فولاد، صندوق ملی مس ایران و صندوق بنادر و کشتیرانی کمتر از یک نفر، در صندوق‌هایی همچون صندوق صداوسیما، صندوق هواپیمایی هما، صندوق شهرداری تهران، صندوق بانک‌ها، صندوق بیمه مرکزی و صندوق صنعت نفت بین یک تا دو نفر، در صندوق آینده‌ساز حدود 2.6 نفر و در صندوق بیمه ایران حدود 3.1 نفر است. بین صندوق‌های بازنشستگی بالاترین میزان نسبت پشتیبانی را به ترتیب صندوق وکلای دادگستری با 42 نفر و صندوق روستاییان و عشایر با 18 نفر بهترین شرایط را دارند. نکته قابل‌ذکر در دو مورد آخری این است که دو صندوق مذکور از قدمت کمتری برخوردار هستند و هنوز تعداد مستمری‌بگیران چندان قابل‌توجه نیست.

آنچه در اینجا مهم است اینکه در حال حاضر به‌جز دو صندوق روستاییان و عشایر و صندوق بازنشستگی وکلای دادگستری شاخص نسبت پشتیبانی در اغلب صندوق‌های بازنشستگی کمتر از خط ریسک بر حسب منابع نقدی (یعنی 6.37 نفر) کمتر بوده و حتی نسبت پشتیبانی کمتر از خط ریسک برحسب منابع تعهدی (یعنی 5.35 نفر ) است. لذا در ادامه منابع تعهدی صندوق‌های بازنشستگی پاسخگوی تامین تعهدات این صندوق‌ها را نخواهد داشت و این صندوق‌ها در سال‌های آتی با کسری نقدینگی مواجه خواهند شد. در این زمینه اگر نسبت پشتیبانی کمتر از 6.37 نفر بود، پرداخت تمامی تعهدات ازجمله بدهی دولت به این صندوق‌ها می‌توانست کسری این صندوق‌ها را جبران کند اما با سقوط نسبت پشتیبانی به کمتر از 5.35 نفر، پرداخت تمامی تعهدات نخواهد توانست پاسخگوی مصارف این صندوق‌ها باشد.

3.7 هزار کسری نقدینگی تامین اجتماعی

یکی دیگر از مولفه‌های بروز ناپایداری مالی در صندوق‌های بازنشستگی، پیشی‌گرفتن رشد مصارف نسبت به منابع نقدی است.

همان‌طور که گفته شد، در شاخص نقدینگی صندوق‌های بازنشستگی از آنجاکه دسترسی آمار و اطلاعات سایر صندوق‌ها مشکل است و همچنین تعداد افراد تحت پوشش این صندوق‌ها چندان چشمگیر نیست، فقط نقدینگی سازمان تامین اجتماعی بررسی شده است. سازمان تامین اجتماعی بزرگ‌ترین صندوق بازنشستگی را در کشور دارد، به‌طوری که براساس آخرین گزارش این سازمان، جمعیت تحت پوشش (بیمه‌شده و مستمری‌بگیر اصلی تبعی) این سازمان در 9ماهه سال 97 حدود 43 میلیون و 171 هزار نفر بوده است. به‌عبارت دیگر، در حال حاضر سرنوشت شغلی، بیمه‌ای و بازنشستگی بیش از 52 درصد از جمعیت فعلی کشور به عملکرد این صندوق وابسته است.

بررسی‌ها نشان می‌دهد موجودی منابع نقدی سازمان تامین اجتماعی طی دوره 84 تا 93 به‌طور متوسط حدود 27 درصد بیشتر از منابع نقدی این صندوق بوده است. بر این اساس، در 9ماهه سال 97 (آخرین آمار منتشرشده از سوی تامین اجتماعی) مصارف سازمان 55.2 هزار میلیارد تومان و منابع نقدی (حق بیمه) این سازمان 51.5 هزار میلیارد تومان بوده است. به‌عبارت دیگر، بررسی منابع نقدی و هزینه‌های سازمان تامین اجتماعی نشان می‌دهد در 9ماهه سال 97 این سازمان با شکاف نقدینگی یا کسری نقدینگی 3.7 هزار میلیارد تومانی مواجه بوده است.

در این زمینه بررسی‌های مرکز پژوهش‌های مجلس (گزارش سال 96) نیز نشان می‌دهد بین سال‌های 84 تا 95 کسری نقدینگی سازمان تامین اجتماعی از 212 میلیارد تومان در سال 84 به 9.1 هزار میلیارد تومان رسیده که این سازمان با دو راهبرد پرداخت با تعویق مطالبات و تامین نقدینگی از محل استقراض (تسهیلات بانکی) کسری خود را جبران کرده است، به‌طوری که مبلغ تسهیلات دریافتی سازمان تامین اجتماعی در سال 95 به 9.3 هزار میلیارد تومان رسیده است. قابل ذکر است بررسی‌های پژوهشی نشان می‌دهند اگر سیاستگذاری‌ها و تصمیم‌گیری‌ها در سال‌های آتی تعادل مالی در ساختار سازمان تامین اجتماعی ایجاد نکنند، شکاف نقدینگی در این سازمان تا 10سال آینده به رقم چشمگیر 119 هزار میلیارد تومان خواهد رسید. در یک جمع‌بندی می توان گفت با ادامه روند فعلی و عدم اصلاح رویه‌ها صندوق‌های بازنشستگی در آینده نزدیک دچار بحران خواهند شد.

ریشه بحران در صندوق‌های بازنشستگی کجاست؟

در گزارش حاضر برای شناسایی ریشه‌های بحران در صندوق‌های بازنشستگی نتایج هشت پژوهش مورد تحلیل قرار گرفته است که در یک دسته‌بندی کلی می‌توان گفت ریشه مشکلات فعلی و بحران آتی صندوق‌های بازنشستگی در ایران در چهار دسته قابل تقسیم‌بندی است. این مولفه‌ها شامل: 1- تحولات جمیعتی، 2- – دخالت دولت در قالب ایجاد تعهدات مالی، 3- عدم پرداخت تعهدات قانونی دولت، 4- وضعیت شاخص‌های کلان اقتصادی، 5- مدیریت ضعیف ذخایر صندوق‌ها (سرمایه‌گذاری ناکارآمد) و 6- عدم مدیریت صحیح در صندوق‌های بازنشستگی هستند.

در زمینه تحولات جمعیتی بررسی‌ها نشان می‌دهد با کاهش نرخ رشد جمعیت در دو دهه اخیر، ایران از جامعه‌ای با جمعیت جوان در دهه‌های 60 و 70 به سمت سالمندی جمعیت در حرکت است، به‌طوری که در حال حاضر جمعیت بالای 60 سال کشور به هشت درصد رسیده است که با روند فعلی بازهم این روند افزایش خواهد یافت. دومین مولفه مورد بررسی، دخالت دولت در قالب ایجاد تعهدات مالی برای صندوق‌های بازنشستگی است. در این زمینه بررسی‌ها نشان می‌دهد طی سال‌های ۸۸ تا ۹۳ دولت‌ها با ایجاد هفت تعهد مالی شامل (سه درصد حق بیمه ماده ۲۸، معافیت حق بیمه کارگاه‌های مشمول، مواد ۹ و ۱۰ قانون نوسازی، حق بیمه سربازی، مستمری ارفاقی جانبازان، مواد ۴۹ و ۱۰۳ قانون برنامه سوم و حق بیمه رانندگان و خدام مساجد و باربران) درمجموع ۳۵ هزار میلیارد تومان تعهدات مالی برای صندوق‌های بازنشستگی ایجاد کرده‌اند. سومین شاخص، عدم پرداخت تعهدات قانونی دولت به صندوق‌های بازنشستگی است.

در این زمینه فقط بررسی وضعیت بدهی دولت به سازمان تامین اجتماعی نشان می‌دهد میزان بدهی دولت به این سازمان از 2.4 هزار میلیارد تومان در سال ۸۰ به ۶۱ هزار میلیارد تومان تا ابتدای دولت احمدی‌نژاد رسیده بود که این میزان تا پایان دولت احمدی‌نژاد به ۵۰هزار میلیارد تومان (شهریور ۹۲) رسیده است. در دولت روحانی نیز همانند دولت احمدی‌نژاد، بدهی دولت به سازمان تامین اجتماعی رشد بی‌رویه‌ای داشته، به‌طوری که میزان بدهی دولت روحانی از ۵۰ هزار میلیارد تومان در شهریور سال ۹۲ به ۱۶۰ هزار میلیارد تومان تا بهمن‌ماه سال ۱۳۹۷ رسیده است. به‌عبارت دیگر، دولت روحانی طی 6 سال اخیر 110 هزار میلیارد تومان بدهی به سازمان تامین اجتماعی دارد. بدهی دولت به صندوق‌های بازنشستگی از این جهت مهم است که این بدهی‌ها فرصت سرمایه‌گذاری را از صندوق‌ها می‌گیرد و بیشترین خسارت مالی را به آنها می‌زند.

چهارمین شاخص، وضعیت شاخص‌های کلان اقتصادی است. نوسان‌دار بودن رشد اقتصادی در ایران، عدم دسترسی بنگاه‌های تولیدی به نقدینگی و محدودشدن سرمایه‌گذاری، بالا بودن نرخ بهره و تورم و هزینه‌های تامین مالی، التهابات نرخ ارز، مسائل و مشکلات بازار سرمایه، مسائل و مشکلات نظام بانکی، دوگانگی شدید ساختار اقتصادی، فقدان زنجیره ارزش و تحریم‌های خارجی مواردی هستند که یک نااطمینانی در ساختار کلان اقتصادی ایران خلق کرده و مطابق آن بار مالی چشمگیری به صندوق‌های بازنشستگی (به‌جهت بیکاری نیروی کار و پرداخت مقرری و معافیت‌های بیمه‌ای) تحمیل شده است.

پنجمین شاخص، مدیریت ضعیف ذخایر صندوق‌ها (سرمایه‌گذاری ناکارآمد) است. این موضوع باید مدنظر قرار گیرد که به‌دلیل روند ساختار جمعیتی کشورها و جبر مرتبط با صندوق‌های بازنشستگی، کاهش نسبت پشتیبانی طی زمان مقوله‌ای حتمی است؛ اما موضوعی که سبب ایجاد بحران به تبع کاهش این نسبت می‌شود، بی‌توجهی یا کم‌توجهی مدیران صندوق‌ها به مقوله سرمایه‌گذاری در زمان مازاد تعداد حق بیمه‌پردازان نسبت به تعداد مستمری‌بگیران بوده است. وظیفه صندوق بازنشستگی این است در زمانی که تعداد حق بیمه‌پردازان چندین برابر تعداد مستمری‌بگیران است برای آینده در فعالیت‌های پربازده سرمایه‌گذاری کرده تا در دورانی مانند دوران فعلی صندوق‌های بازنشستگی از این منابع استفاده نکنند، اما متاسفانه این مهم به‌صورتی مناسب در صندوق‌های بازنشستگی کشور تحقق نیافته است.

در این زمینه سازمان تامین اجتماعی از سال 62 سرمایه‌گذاری‌هایی انجام داد که حالا به نام شستا شناخته می‌شوند. بررسی‌ها نشان می‌دهد سازمان تامین اجتماعی در حال حاضر 274 شرکت در زیرمجموعه خود دارد که این شرکت‌ها حدود 10 درصد از ارزش کل سهام بورس ایران را دربر می‌گیرند، با این حال نکته قابل‌تامل اینکه گزارش عملکرد سازمان نشان می‌دهد در حال حاضر (تا 9ماهه سال 97) از مجموع 54 هزار میلیارد تومان درآمد سازمان، 95 درصد (51.5 هزار میلیارد تومان) آن حق بیمه پرداختی و تنها 1.7 درصد (966 میلیارد تومان) درآمدهای این سازمان حاصل از سرمایه‌گذاری است. به‌عبارت دیگر، در 9ماهه سال گذشته ماحصل مجموع سرمایه‌گذاری سازمان تامین اجتماعی در 274 شرکت کمتر از هزار میلیارد تومان بوده است. همچنین سازمان بازنشستگی کشوری نیز در حال حاضر 113 شرکت بورسی و غیربورسی دارد که در این گزارش عملکرد سرمایه‌گذاری این صندوق بررسی نشده است و نمی‌توان در زمینه موفقیت سرمایه‌گذاری‌های این صندوق قضاوت کرد.

عدم مدیریت صحیح در صندوق‌های بازنشستگی، ششمین شاخص ناکارآمدی یا ریشه بحران در صندوق‌های بازنشستگی است. متاسفانه این صندوق‌ها به‌جای اداره مطلوب و عالمانه، به حیاط خلوت مدیران سیاسی و مدیران دولتی تبدیل شده‌اند.